全国碳市场首轮扩容，双碳政策迈入新阶段

2024年9月9日，生态环境部就《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》公开征求意见。根据征求意见稿，水泥、钢铁、电解铝行业将于年内正式纳入全国碳市场。内外部催化下，我国“碳中和”政策或逐步由“硬约束”转为“碳工具”，碳排放交易将有效驱动我国产业结构转型升级。往后看，我国碳市场或将进一步扩大行业覆盖面积，碳价或将温和上涨，相关行业能耗较低的头部企业相对受益。

▍政策背景：“碳中和”政策或逐步由“硬约束”转为“碳工具”，碳排放交易将有效驱动我国产业结构转型升级。

从内部来看，我国部分房地产相关行业与中下游制造业存在一定的结构性产能过剩问题。对于产能过剩的民企，此前政策强制出清的模式或面临较大阻碍，政策重心或转为通过能耗控制、碳排放控制、碳交易等机制推动制造业产能结构性优化。从外部来看，欧盟碳关税已于2023年10月起正式实施，未来或逐步扩大行业覆盖范围与征收力度，对我国高耗能行业的出口造成一定冲击。在此背景下，第二十届三中全会明确要求加快经济社会发展全面绿色转型，构建碳排放统计核算体系，健全碳市场交易制度。我们认为“碳中和”政策或逐步由“硬约束”转为“碳工具”，碳排放交易或将有效驱动我国产业结构转型升级。根据生态环境部发布的《全国碳市场发展报告（2024）》，截至2024年7月，全国碳配额交易主体只有2257家电厂，交易活跃程度不高，碳市场扩容提质势在必行。

▍最新变化：2024年9月9日，生态环境部就《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见。根据征求意见稿，水泥、钢铁、电解铝行业将于年内正式纳入全国碳市场。

政策思路：“边实施、边完善”，排放配额将从免费分配机制逐步过渡至适度收紧机制。1）启动实施（2024—2026年）：该阶段以建立健全碳市场机制、推动企业熟悉市场规则为主要目标，将采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限；2）深化完善（2027年—）：随着碳排放数据质量全面改善，数据准确性、完整性全面加强，碳市场将建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，发挥优化资源分配、碳减排的作用。

覆盖范围：水泥、钢铁、电解铝行业将于2024年内纳入全国碳市场，2025年底前完成首次履约工作，涉及工业过程中的直接排放。从时间维度来看，2024年将作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。从管控范围来看，征求意见稿提出水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理，目前仅涉及工业过程中的直接排放。整体来看，根据工作方案的编制说明，预计本次碳市场扩容将新增约1500家重点排放单位，覆盖排放量新增加约30亿吨；扩容后，全国碳市场覆盖的排放量将达到全国碳排放总量的60%。

数据质量：提高碳排放数据质量将成为新阶段碳市场建设的重点。数据质量问题是当前制约我国碳市场发展的主要因素，生态环境部曾点名批评多个碳数据造假的典型案例。2024年2月，国务院发布《碳排放权交易管理暂行条例》，从立法维度保障和提升碳市场的排放数据质量。本次征求意见稿中提出将通过强化执法、分类管理、月度存证、联审机制和创新核算方法等措施，确保碳排放数据真实可靠。

▍未来展望：我国碳市场或将进一步扩大行业覆盖面积，碳价或将温和上涨，相关行业能耗较低的头部企业相对受益。

行业覆盖方面，生态环境部此前多次表示坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，我们认为建材、有色、石化、化工、造纸和航空等重点高耗能行业均有望在“十四五”期间被纳入全国碳交易市场。碳价方面，当前我国碳排放配额价格（约90元/吨）较欧盟等成熟碳市场的碳价（约520元/吨）仍有较大差距，市场机制未能充分发挥作用。2024年6月，中国与欧盟签署《关于加强碳排放权交易合作的谅解备忘录》，提出加强中欧碳排放交易领域合作，促进双方在核算及标准上的双方互认。随着欧盟碳关税等国际碳壁垒的落地，预计我国碳价或将温和上涨，逐步与国际接轨。企业影响方面，在碳市场扩容与碳价提升的背景下，行业内企业的能耗方差大、技术较为先进、能耗较低的头部企业相对受益。

▍风险因素：双碳战略推进不及预期；经济增长不及预期掣肘碳中和政策；碳中和政策落地效果不及预期。