中央首份碳市场文件发布！明确2027年覆盖工业主要排放行业

我国碳市场建设正迎来关键升级节点。

8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），这是我国碳市场领域第一份中央文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。

碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。目前，我国已构建起“强制减排+自主减排”双轨并行的碳市场体系。

《意见》提出了“更加有效、更有活力、更具国际影响力”的全国碳市场建设方向，为积极稳妥推进碳达峰碳中和、建设美丽中国提供重要支撑。

业内认为，《意见》的出台将进一步夯实全国碳排放权交易和全国温室气体自愿减排交易这两大市场协同发展的基础，释放绿色低碳转型内生动力。

筑牢制度根基打造“更加有效”的碳市场

《意见》聚焦碳市场的政策工具属性，通过扩大覆盖范围、完善配额管理、创新监管制度及强化规则协同，推动市场效能精准落地。

在覆盖范围扩容方面，《意见》明确扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，将根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。到2027年，全国碳排放权交易市场将基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。

配额管理制度是碳市场“有效性”的核心抓手。针对全国碳排放权交易市场，《意见》提出建立“预期明确、公开透明”的配额机制，科学设定市场中长期碳排放配额控制目标，并明确“逐步由强度控制转向总量控制”的路径——2027年将对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。同时，稳妥推行“免费+有偿”结合的配额分配方式，有序提高有偿分配比例，同步建立配额储备与市场调节机制，平衡市场供需关系，增强市场稳定性与流动性，为碳市场长期健康运行提供支撑。

监管制度创新聚焦“全国统筹、规范整合”。《意见》针对碳排放权交易试点市场提出建立定期评估和退出机制，并明确“不再新建地方或区域碳排放权交易市场”。该举措将有效统筹全国碳市场布局，避免地方试点无序发展导致的资源分散，引导各类资源向全国统一碳市场集中，提高碳市场运行效率，促进碳市场从地方分散试点向全国统一、高效市场体系转变。

规则协同层面，《意见》提出加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接。分析人士指出，此举将打通碳减排与能源转型的衔接通道，为企业提供更多元的减排激励，促进不同绿色发展政策间相互配合、协同发力，改变以往政策相对独立的局面，推动形成全方位、系统性的绿色低碳政策体系。

激活市场要素构建“更有活力”的碳市场

为破解当前碳市场交易主体单一、产品有限等问题，《意见》聚焦激发市场内生动力，从丰富产品、扩展主体、强化监管三方面系统发力。

在交易产品创新上，《意见》明确稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务。建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动，拓展企业碳资产管理渠道。同时以全国碳市场为核心完善碳定价机制，依托价格发现功能为金融支持绿色低碳发展提供有效的价格信号。

交易主体扩容是活力提升的关键。生态环境部新闻发言人裴晓菲表示，将适时引入其他非履约主体参与强制碳市场交易、符合条件的自然人参与自愿碳市场交易。

此举将吸引更多社会资本注入绿色低碳领域，国家气候变化专家委员会名誉主任刘燕华进一步分析，对企业而言，节能减排并非单纯的成本付出，更蕴藏转型发展的机遇——企业在履行减排责任的同时，可借助碳市场机制将排放抵押转化为资产，进而获得资本收益，实现生态效益与经济效益的双赢。

市场活力的释放需以坚实的风险防控为前提。《意见》从多环节筑牢风险防线，重点强调加强对碳金融活动的监督管理，引导金融机构按照市场化、法治化原则做好金融服务，守住不发生系统性金融风险的底线。

对标国际规则建设“更具国际影响力”的碳市场

国际碳行动伙伴组织（ICAP）发布数据显示，当前全球共有36个碳市场处于运行状态，覆盖人口超20亿。其中，中国全国碳市场自2021年启动以来，已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场，在全球气候治理中占据重要地位。

为进一步提升中国碳市场的国际影响力，《意见》立足全球气候治理格局，在全国温室气体自愿减排交易市场中积极推动核证自愿减排量应用，明确提出完善核证自愿减排量抵销规则，提高国际认可度，积极服务有关行业企业国际履约和产品碳中和。

这是首次针对核证自愿减排量抵销规则在与国际接轨与服务企业国际业务层面提出清晰任务，有助于我国企业在国际市场中更好应对绿色贸易壁垒，提升产品国际竞争力，也将促使我国碳市场规则进一步与国际通行标准靠拢。

在国际交流合作层面，《意见》明确两大核心任务：一是积极参与应对气候变化《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，推动全球绿色低碳公正转型；二是加强碳市场领域交流合作，推动技术、方法、标准、数据国际互认，打造更多国际性专业服务机构。

对于中国碳市场的国际化进程，清华大学副校长、中国节能协会理事长姜培学指出，随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）临近实施，中国碳市场需加快与国际规则接轨。他呼吁行业各方通过制度设计、方法学创新、金融工具开发和国际合作，形成跨领域合力，共同为中国碳市场高质量发展擘画路线图，进一步强化中国在全球气候治理中的贡献力与话语权。