社论：纠正利益驱动下的权力错位
2008-08-27 16:03 来源：中国自动化学会专家咨询工作委员会
有关国家质检总局的新闻最近似乎不少，其中有两件事情更是为舆论所关注。一是该局遭《反垄断法》正式实施后的第一案，被数家企业告上法庭；二是质检总局的“三定”方案已经国务院批准，根据“三定”规定，质检总局将不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动。
有消息称，《反垄断法》“第一案”的波及面正在扩大，又有新的企业加入到起诉国家质检总局的队伍中。无疑，这又是一起“民告官”的案件，此类案件也正变得越来越平常。一方面，中国法治水平不断提高的事实得到验证，但另一方面，这样的“民告官”官司，也的确将被诉机构推到了一个尴尬的境地。
这两条消息说的不是一个问题，但其中不无联系。数家企业之所以起诉国家质检总局，是质疑后者一直在推广电子监管网，而该网的经营者中信国检与国家质检总局存有利益关系。数家企业虽以反垄断的名义起诉，但问题的矛头，其实是指向一个行政机构是否该搅入到非常具体的利益局中。相比而言，质检总局将不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动，实际上是以一种委婉的方式，表明由行政权力来界定企业品牌是否为“名牌”的非合理性。
由此可以看出，这两件事情，都牵涉到了一些共同的关键词，即“利益”与“权力”等。由于《反垄断法》“第一案”已经进入司法程序，具体结果当由司法机构来最终作出判断，不过，无论中信国检的“垄断”地位是否能够被确认，没有疑问的是，如果质检总局与中信国检之间的确有着一定的经济利益联系，那这种经济利益，对一个国家机构来说，定然是不合适的。
事实上，在国务院批复的“三定”规定中，国家质检总局的职责比之此前有了一些调整，而调整的主要内容，除了不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动之外，其重心更在于：取消已由国务院公布取消的行政审批事项，以及进一步减少直接审批事项，下放审批权限，调整工业产品生产许可和进出口商品法定检验范围，并将有关技术性评审及事务性工作交给符合法定条件的相关事业单位承担。
显然，国家质检总局职责的调整，反映出政府机构改革的方向，那就是要还原政府的定位，界定清楚权力的性质。以往数量过多的、相当程度上不合适的行政审批，使得政府职能部门的使命发生错位。而这种错位，不仅无益于政府服务好纳税人，服务好社会民众，更有可能因为对权力的约束不够，导致寻租行为大量发生，腐败现象大量出现。
值得注意的是，那种职能错位的现象并不鲜见。这一现象，对于一个转型中的国家与社会来说，不值得奇怪。其中既有利益的驱动，也有认识上的问题。当然，主要原因是前者，而非后者。曾经引起轩然大波的“牙防组”丑闻，就是类似行为在卫生领域的一个反映。
遗憾的是，由行政权力推动的不合理的审批、认证等行为，目前仍然大量存在于不同层级的行政机构当中，远未得到必要的清理。应该看到，服务型政府的建设尚在过程当中，使命远未完成，在这一过程中，利益驱动下的审批、认证等行为的变种，也在不停繁衍。行政权力主导下的寻租利益由部门，乃至个人分享，其成本则由企业，甚至全社会买单，这种丑陋现象的社会危害可想而知。
[page_break]
同样，由各个行政部门或者政府主导下的行业协会等所谓的“二政府”主导的“驰名商标”、“免检产品”，甚至“畅销名酒”等评选也还是层出不穷。产品是否为“名牌”，本应由市场确认；产品是否“免检”，答案藏在消费者心里——有关机构之所以热衷于此类评选，原因无非是“利益”二字。尽管行政机构组织此类评选，并无法律依据可循，但当事企业往往宁可花钱消灾，也不愿得罪政府机构，加上“驰名商标”等头衔还可装点门面之用，就更是顺水推舟了，只是消费者因此而多付出了成本。
如此看来，有关国家质检总局的两条新闻，所隐含的意义较为积极。不管“民告官”的结果究竟如何，至少全社会都在关注，一个行政部门究竟是否拿了不该拿的利益。同时，质检总局告别了评选名牌的工作，算是带了个好头，那些仍然热衷于此的机构，也该歇手了。12日公布的国家质检总局“三定”方案调整了其职责，其中的“放权”内容受到外界肯定。
不再举办名牌评选
国务院批准的《国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定》（下称“‘三定’方案”），对质检总局的职责予以调整：不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动；进一步减少直接审批事项，下放审批权限；调整工业产品生产许可和进出口商品法定检验范围，并将有关的技术性评审及事务性工作交给“符合法定条件的相关事业单位”来承担。
“‘三定’方案所作出的职责调整是正确的。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任、政府研究所的任建明教授昨天接受《第一财经日报》采访时表示，关于质检总局减少审批权、停止直接办理相关名牌评选活动的规定“值得肯定”。
“中国名牌产品”评选2001年恢复，由质检总局直接举办。此项活动每年一次，起初被认为推动了国民经济的良性运转，提升了中国产品的整体质量水平。质检总局还于2005年推出了“中国世界名牌产品”的评选。
质检总局的公开资料显示，2007年，共有856个产品入选“中国名牌”之列。而自2001年以来入围“中国名牌”的产品数量则达约2000个。一些产品未能“蝉联”，或是因为自身原因，或是受到国家产业政策调整等影响。此外，还有10个产品先后入选“中国世界名牌”。
在名牌产品市场效应的刺激下，各企业竞相申报名牌，不少地方政府也极力推动本地企业的名牌产品申报，以增加当地的名牌数量。
争议从未平息
但是，近年来有不少业内人士、专家学者等对质检总局举办上述活动的行为提出质疑，认为名牌不应该是政府评出来的，而应由市场优胜劣汰产生。围绕这一问题的争论一直很激烈。
2005年，北京律师张显峰就曾向质检总局和中国名牌战略推进委员会（上述两项名牌评选活动的另一主办方）公开致函，要求取消“南极人”保暖内衣等问题产品“2005年中国名牌产品”称号，并对“中国名牌产品”的评选提出质疑。其理由是，当年的北京市质量技术监督局抽查报告称，“南极人”牌棉绒内衣色牢度不合格。
“名牌评选活动由质检总局直接举办，无疑从一开始就将该活动与政府‘绑定’，一些地方政府需要业绩，企业需要荣誉，最终导致一些企业甚至地方政府想方设法追求所谓的‘名牌’。”一位专家认为，质检总局插手名牌评选，实际上不利于市场的有序发展。
任建明认为，政府直接参与名牌评选，与其监管职责是相互冲突的，“应该交由中介机构或市场去评定名牌，政府应该把更多精力放在信息公开等上面。”
其实，除名牌评选活动外，质检总局近期还在一些企业发起的反垄断诉讼中成为被告。这些企业认为，质检总局强制推行电子监管码的行为，已经违背了《反垄断法》的规定，实际上是在用行政手段帮助个别企业。北京市第一中级人民法院已受理了两起这类案件。
权力寻租机会将减少
根据“三定”方案，质检总局经调整后的职责共有13项，分别涵盖了拟定国家质量水平的发展战略及有关政策、产品质量监管等内容。
“我个人认为目前这种规定强化了监管责任，弱化了审批权等政府直接参与市场运作的权力，这个方向很好。”任建明认为，弱化政府直接参与市场运作的权力还可减少寻租机会。
一位曾代理诸多中小企业案件诉讼和法律实务运作的律师昨天也对本报记者表示，质检总局“审批权过于集中”导致很多企业在有关申报事宜中面临“流程繁琐、时间很长”的问题。而 “三定”方案实施后，企业可以节省审批成本。
设专司监督直属单位
根据“三定”方案，质检总局新设了督查内审司，其具体职能包括拟订和实施直属系统和直属单位官员的任期经济责任审计等制度；承担直属系统和直属单位的内部审计。
内部监督机构并非质检总局首创，海关总署也设有督查内审司，公安部等部委也有类似的内部监督机制。
就质检总局内这个司的设立，任建明表示：“过去很多机构设立的内部监督部门很难发挥作用，甚至形同虚设。”他希望质检总局设立该机构之后，能够强化落实，以解决缺乏外部有效制约和内部动力不足的问题，“不能白白增加编制，如何让这一机构起到应有的作用？这尤其需要细致的考量”。
据“三定”方案，质检总局的职责还包括：管理国家认证认可监督管理委员会（下称“认监委”）和国家标准化管理委员会。2005～2006年，认监委在著名的全国牙防组一案中，前期也曾被相关的公益诉讼律师以“不作为”为由提起行政诉讼。
有消息称，《反垄断法》“第一案”的波及面正在扩大，又有新的企业加入到起诉国家质检总局的队伍中。无疑，这又是一起“民告官”的案件，此类案件也正变得越来越平常。一方面，中国法治水平不断提高的事实得到验证，但另一方面，这样的“民告官”官司，也的确将被诉机构推到了一个尴尬的境地。
这两条消息说的不是一个问题，但其中不无联系。数家企业之所以起诉国家质检总局，是质疑后者一直在推广电子监管网，而该网的经营者中信国检与国家质检总局存有利益关系。数家企业虽以反垄断的名义起诉，但问题的矛头，其实是指向一个行政机构是否该搅入到非常具体的利益局中。相比而言，质检总局将不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动，实际上是以一种委婉的方式，表明由行政权力来界定企业品牌是否为“名牌”的非合理性。
由此可以看出，这两件事情，都牵涉到了一些共同的关键词，即“利益”与“权力”等。由于《反垄断法》“第一案”已经进入司法程序，具体结果当由司法机构来最终作出判断，不过，无论中信国检的“垄断”地位是否能够被确认，没有疑问的是，如果质检总局与中信国检之间的确有着一定的经济利益联系，那这种经济利益，对一个国家机构来说，定然是不合适的。
事实上，在国务院批复的“三定”规定中，国家质检总局的职责比之此前有了一些调整，而调整的主要内容，除了不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动之外，其重心更在于：取消已由国务院公布取消的行政审批事项，以及进一步减少直接审批事项，下放审批权限，调整工业产品生产许可和进出口商品法定检验范围，并将有关技术性评审及事务性工作交给符合法定条件的相关事业单位承担。
显然，国家质检总局职责的调整，反映出政府机构改革的方向，那就是要还原政府的定位，界定清楚权力的性质。以往数量过多的、相当程度上不合适的行政审批，使得政府职能部门的使命发生错位。而这种错位，不仅无益于政府服务好纳税人，服务好社会民众，更有可能因为对权力的约束不够，导致寻租行为大量发生，腐败现象大量出现。
值得注意的是，那种职能错位的现象并不鲜见。这一现象，对于一个转型中的国家与社会来说，不值得奇怪。其中既有利益的驱动，也有认识上的问题。当然，主要原因是前者，而非后者。曾经引起轩然大波的“牙防组”丑闻，就是类似行为在卫生领域的一个反映。
遗憾的是，由行政权力推动的不合理的审批、认证等行为，目前仍然大量存在于不同层级的行政机构当中，远未得到必要的清理。应该看到，服务型政府的建设尚在过程当中，使命远未完成，在这一过程中，利益驱动下的审批、认证等行为的变种，也在不停繁衍。行政权力主导下的寻租利益由部门，乃至个人分享，其成本则由企业，甚至全社会买单，这种丑陋现象的社会危害可想而知。
[page_break]
同样，由各个行政部门或者政府主导下的行业协会等所谓的“二政府”主导的“驰名商标”、“免检产品”，甚至“畅销名酒”等评选也还是层出不穷。产品是否为“名牌”，本应由市场确认；产品是否“免检”，答案藏在消费者心里——有关机构之所以热衷于此类评选，原因无非是“利益”二字。尽管行政机构组织此类评选，并无法律依据可循，但当事企业往往宁可花钱消灾，也不愿得罪政府机构，加上“驰名商标”等头衔还可装点门面之用，就更是顺水推舟了，只是消费者因此而多付出了成本。
如此看来，有关国家质检总局的两条新闻，所隐含的意义较为积极。不管“民告官”的结果究竟如何，至少全社会都在关注，一个行政部门究竟是否拿了不该拿的利益。同时，质检总局告别了评选名牌的工作，算是带了个好头，那些仍然热衷于此的机构，也该歇手了。12日公布的国家质检总局“三定”方案调整了其职责，其中的“放权”内容受到外界肯定。
不再举办名牌评选
国务院批准的《国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定》（下称“‘三定’方案”），对质检总局的职责予以调整：不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动；进一步减少直接审批事项，下放审批权限；调整工业产品生产许可和进出口商品法定检验范围，并将有关的技术性评审及事务性工作交给“符合法定条件的相关事业单位”来承担。
“‘三定’方案所作出的职责调整是正确的。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任、政府研究所的任建明教授昨天接受《第一财经日报》采访时表示，关于质检总局减少审批权、停止直接办理相关名牌评选活动的规定“值得肯定”。
“中国名牌产品”评选2001年恢复，由质检总局直接举办。此项活动每年一次，起初被认为推动了国民经济的良性运转，提升了中国产品的整体质量水平。质检总局还于2005年推出了“中国世界名牌产品”的评选。
质检总局的公开资料显示，2007年，共有856个产品入选“中国名牌”之列。而自2001年以来入围“中国名牌”的产品数量则达约2000个。一些产品未能“蝉联”，或是因为自身原因，或是受到国家产业政策调整等影响。此外，还有10个产品先后入选“中国世界名牌”。
在名牌产品市场效应的刺激下，各企业竞相申报名牌，不少地方政府也极力推动本地企业的名牌产品申报，以增加当地的名牌数量。
争议从未平息
但是，近年来有不少业内人士、专家学者等对质检总局举办上述活动的行为提出质疑，认为名牌不应该是政府评出来的，而应由市场优胜劣汰产生。围绕这一问题的争论一直很激烈。
2005年，北京律师张显峰就曾向质检总局和中国名牌战略推进委员会（上述两项名牌评选活动的另一主办方）公开致函，要求取消“南极人”保暖内衣等问题产品“2005年中国名牌产品”称号，并对“中国名牌产品”的评选提出质疑。其理由是，当年的北京市质量技术监督局抽查报告称，“南极人”牌棉绒内衣色牢度不合格。
“名牌评选活动由质检总局直接举办，无疑从一开始就将该活动与政府‘绑定’，一些地方政府需要业绩，企业需要荣誉，最终导致一些企业甚至地方政府想方设法追求所谓的‘名牌’。”一位专家认为，质检总局插手名牌评选，实际上不利于市场的有序发展。
任建明认为，政府直接参与名牌评选，与其监管职责是相互冲突的，“应该交由中介机构或市场去评定名牌，政府应该把更多精力放在信息公开等上面。”
其实，除名牌评选活动外，质检总局近期还在一些企业发起的反垄断诉讼中成为被告。这些企业认为，质检总局强制推行电子监管码的行为，已经违背了《反垄断法》的规定，实际上是在用行政手段帮助个别企业。北京市第一中级人民法院已受理了两起这类案件。
权力寻租机会将减少
根据“三定”方案，质检总局经调整后的职责共有13项，分别涵盖了拟定国家质量水平的发展战略及有关政策、产品质量监管等内容。
“我个人认为目前这种规定强化了监管责任，弱化了审批权等政府直接参与市场运作的权力，这个方向很好。”任建明认为，弱化政府直接参与市场运作的权力还可减少寻租机会。
一位曾代理诸多中小企业案件诉讼和法律实务运作的律师昨天也对本报记者表示，质检总局“审批权过于集中”导致很多企业在有关申报事宜中面临“流程繁琐、时间很长”的问题。而 “三定”方案实施后，企业可以节省审批成本。
设专司监督直属单位
根据“三定”方案，质检总局新设了督查内审司，其具体职能包括拟订和实施直属系统和直属单位官员的任期经济责任审计等制度；承担直属系统和直属单位的内部审计。
内部监督机构并非质检总局首创，海关总署也设有督查内审司，公安部等部委也有类似的内部监督机制。
就质检总局内这个司的设立，任建明表示：“过去很多机构设立的内部监督部门很难发挥作用，甚至形同虚设。”他希望质检总局设立该机构之后，能够强化落实，以解决缺乏外部有效制约和内部动力不足的问题，“不能白白增加编制，如何让这一机构起到应有的作用？这尤其需要细致的考量”。
据“三定”方案，质检总局的职责还包括：管理国家认证认可监督管理委员会（下称“认监委”）和国家标准化管理委员会。2005～2006年，认监委在著名的全国牙防组一案中，前期也曾被相关的公益诉讼律师以“不作为”为由提起行政诉讼。