十二五规划面临四大挑战

    距离“十二五”规划结束不足两年，以节能环保为重点的约束性指标进度滞后，各级政府如不能加紧督导执行，将严重影响“十二五”规划目标如期完成

　　“‘十二五’规划《纲要》已经实施三年了。成绩不小，问题也不少。成就主要体现在经济增长速度和结构调整进展上，问题老百姓直观就能感受得出来，比如环境保护。”日前，在全国人大常委会审议“十二五”规划《纲要》中期评估结果后，全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿接受《瞭望》新闻周刊记者采访中强调，“现在的重点还是应该放在找出症结，采取更加积极有效的措施上，抓紧时间完成指标。”

　　针对进展迟缓的指标，提交审议的中期评估报告认为，“对于实施进度滞后的节能环保方面的约束性指标，完成有一定难度，但是考虑到社会各界比较关注，不提议进行调整，以免产生不必要的误读和反响”，并表示将实施新的强力措施力争在后两年取得更好进展。

　　“在这一时节，对‘十二五’规划《纲要》的实施情况进行全面把脉，对于校准‘十二五’目标航向，做好后两年的工作将起到积极的推动作用。”他表示，通过中期评估，各级政府要很好地总结并找出工作中的不足，进一步落实责任。一定要力争任务的完成，“如果真的完成不了，是哪一级政府的问题，哪一级政府要向相应的人民代表大会作出报告，解释清楚原因并承担相应责任。”

　　四项约束性指标滞后

　　就中期评估报告，尹中卿向本刊记者解读说，受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响，四个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。

　　具体来看，一是非化石能源占一次能源消费比重由2010年的8.6%上升为2012年的9.4%，累计才提高0.8个百分点，与11.4%的目标相差较远;二是单位国内生产总值能源消耗降低的目标是到2015年下降16%，但到2012年才累计下降5.54%;三是单位国内生产总值二氧化碳排放降低的预计目标是下降17%，但到2012年才累计下降6.6%;四是主要污染物排放总量减少这一指标中，氮氧化物的预计目标是累计下降10%，但到2012年反而上升了2.82个百分点。

　　根据新设立的环境标准，我国有60%左右的城市空气质量不能达标。环境污染严峻的形势还表现在，环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。水体污染依然突出，水资源安全受到威胁。土壤污染日益凸显，产业发展对土壤污染的累积影响逐步显现，局部地区比较严重，部分耕地土壤污染超标等。

　　“现在，迫切需要考虑到底采取什么新措施、新政策可以扭转现在的局面，最后不致变成一个运动式的、应急式的、不可持续的减排，甚至是虚假的减排。”针对这一情况，陈吉宁委员表示，“各级政府不能只停留在文字上重视、口头上重视，确实要拿出能够看得到的、可行的、可持续的方案。”

　　整体实现《纲要》遭遇挑战

　　面对两年不到的时间，尹中卿认为，在总体良好的发展态势下，要全面完成《纲要》提出的各项目标任务，也还存在一些问题和挑战。本文来源：瞭望观察网

　　其一，经济增长面临下行压力。国家发展改革委主任徐绍史受国务院委托向全国人大常委会汇报中认为，“受国际国内发展环境和条件变化的影响，我国经济发展进入增速换挡期。经济增速从2011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，2013年预计在7.6%左右。”

　　从今后两年国际环境看，他认为，全球经济稳定复苏依然存在变数，国际市场需求难以再现过去的强劲增长。从内部条件看，经济增长的要素和约束条件正在发生变化，劳动力成本进入上升通道，企业面临的生态环境等外部成本约束加大，传统增长模式面临挑战，经济增长的下行压力不容忽视。

　　其二，结构优化升级进展缓慢。现在，依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变，近两年消费对经济增长的贡献率上升，主要是由于投资增速下降和出口增速下降。

　　徐绍史表示，传统比较优势正在逐步弱化，新的比较优势短期内难以形成，农业生产面临诸多挑战，服务业增长潜力没有完全释放，战略性新兴产业规模较小，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等行业产能过剩严重。

　　其三，财政金融风险增大。一些地区为了追求经济增长速度，盲目扩大投资，不顾条件上项目，不仅带来了产能过剩等问题，还导致地方政府性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患，部分地区政府性债务规模过大。

　　同时，徐绍史表示，由于近年来股票市场融资功能弱化，股权融资与债务融资比重失衡，债务杠杆率偏高。一些金融机构通过影子银行体系提供大量高成本融资，融资期限错配，潜藏着一定的流动性风险。大量债务集中在收益水平低且回收期长的基础设施、产能严重过剩的产业和房地产领域，资金周转速度和使用效率下降，处理不好容易引发系统性金融风险。

　　其四，社会矛盾复杂多发。居民收入差距依然较大，不同群体间利益矛盾加大。城乡社区公共服务设施依然薄弱，城乡、区域、群体之间基本公共服务差异较大，低收入群体和农业转移人口享受的基本公共服务水平偏低。环境污染、征地拆迁、非法集资、群体利益诉求等导致的群体性事件时有发生。

　　针对这些问题，发展改革委等部门已经提出并在制定下一阶段强力推进的相关举措。

　　强化规划的基础性工作

　　对于中期评估报告，“应把中央评估与地方评估相结合。”尹中卿表示，全国的规划是靠31个省区市来完成的，现在存在的问题是中央的指标与地方的指标不一致，最明显的就是经济指标、能源消耗指标和节能环保的数据等不协调、不一致。

　　“比如，全国的经济增长预期目标7.5%左右，但地方的增长目标都高达10%甚至13%，地方GDP规模的总和比全国多5万多亿元，这就使得分母更大，所以很多约束性的指标是完成了。但全国的GDP减去5万亿元之后，上面的分子不变，而分母减小了，所以一些指标在全国层面就没有完成。”尹中卿说。

　　全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员彭森在这方面也有类似观点，“能耗的情况也是这样，标煤消耗的统计，全国和地方差了8亿吨。这些情况都会影响我们对基本经济形势的分析和判断。”

　　更进一步看，尹中卿等委员还认为，反映地方经济总量的指标完成得好，但反映地方增长质量和效益、转方式、调结构的指标等很多没有达到。有一些指标都是国家层面完成了，但不少地方没有完成。本文来源：瞭望观察网

　　“很多地方的情况是，‘GDP迈了一大步，财政收入两大步，居民收入水平迈了一小步或者半步’。”彭森表示，还有一些义务教育的普及率和其他社会民生有关的指标也完成得不尽如人意，需要引起高度重视。

　　彭森建议，要强化规划的基础性工作，加强基本统计工作的科学性和严肃性。他认为，需要在最近一两年内把这个问题解决好，使最基本的统计指标能够科学、客观反映经济运行的实际情况，“特别是地方和中央的GDP，就这样一个数字，如果每年都差几万亿元，不要说规划工作，每年制定经济政策都很难。”

　　在评估过程上，尹中卿认为，既要看到成绩，更要找出国民经济计划执行过程中存在的不足和需要改进的地方，“评估后是要调整指标还是调整措施?有委员提出调整指标，但我们不赞成调整指标，因为‘十二五’规划指标是全国人民代表大会通过的。预期性的指标，本身就不用调，而约束性指标是有强制要求的，就不能调。”

　　为尹中卿所忧虑的是，在全国人大财经委与部分地方的座谈过程中，有一些地方调整了指标，调整幅度还比较大。甚至有某个城市，说指标发生变化了，加了一个PM2.5的指标后，把节能减排等指标取消了。

　　“如果是在调整指标之后，两年后我们说指标完成了，这有什么意义呢?现在的重点还是应该放在找出症结，采取更加积极有效的措施上，抓紧时间尽量把指标加速完成。”尹中卿最后说。