率先基本实现现代化的行动纲领

　　   编者按 2010年5月12日，国务院以国函〔2010〕38号文件正式批复了《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》），这是贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）、进一步提升长江三角洲地区整体实力和国际竞争力的重大决策部署。为做好《规划》的宣传工作，本报邀请到《规划》编制组负责人、国家发展改革委地区经济司司长、著名经济学家范恒山撰文就编制实施《规划》的战略意义、《规划》的基本特点和主要内容等问题进行权威解读，供有关方面在学习与贯彻《规划》过程中参考。
　　
　　 《规划》通篇贯穿着对长江三角洲地区发展的“双重”要求：既要进一步提升发展的质量和效益，在科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展方面走在全国前列，充分发挥带动全国经济社会发展的龙头作用；同时，又要进一步增强发展动力和国际竞争力，力争在国际产业结构调整和市场分工中占据重要位置，在国际市场竞争中发挥先锋带头作用，成为我国参与经济全球化的主体区域。
　　
　　 2010年5月12日，国务院以国函〔2010〕38号文件正式批复了《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》），明确要求长江三角洲地区走出一条具有自身特色的科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展的新路子，率先建成全面小康社会和基本实现现代化。这是贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号，以下简称《指导意见》）、进一步提升长江三角洲地区整体实力和国际竞争力的重大决策部署，是深入实施区域发展总体战略、促进国民经济平稳较快发展的又一重要举措，必将对今后一个时期长江三角洲地区乃至全国社会主义现代化建设产生重大而深远的影响。要扎实贯彻、认真实施，尽快把《规划》提出的各项目标和重要部署落到实处。
　　
　　 一、《规划》的编制实施是长江三角洲地区率先基本实现现代化的客观需要和必然选择
　　
　　 长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万平方公里，区位条件优越，自然禀赋优良，经济基础雄厚，体制比较完善，城镇体系完整，科教文化发达，是全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，在我国社会主义现代化建设全局中具有十分重要的战略地位。党中央、国务院历来高度重视长江三角洲地区的改革开放和经济社会发展，在不同时期多次做出重要部署。经过多年的努力，长江三角洲地区经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，有力地带动了沿海地区和长江流域的发展，为全国改革开放和现代化建设做出了重要贡献。
　　 “十一五”以来，长江三角洲地区发展迎来了前所未有的战略机遇，同时也面临着一些亟待解决的深层次矛盾和问题。为此，在研究和编制“十一五”规划中，国家发展改革委把长江三角洲地区作为新时期区域规划的试点之一，目的就是从实施国家区域发展总体战略出发，进一步加强统筹规划和分工合作，提升综合竞争力和可持续发展能力，充分发挥引领带动作用。从2005年起，国家发展改革委启动了《规划》的前期研究工作，为编制《规划》提供了有力支撑。2006年初，形成了《规划》初稿并开始征求各方面的意见。2007年4月以来，按照国务院的要求，国家发展改革委组织开展了《指导意见》的研究起草工作。2008年9月，《指导意见》出台以后，国家发展改革委又对《规划》做了进一步修改完善，并征求了国务院有关部门和两省一市意见后报国务院批准实施。
　　 当前，长江三角洲地区面临着提高自主创新能力、缓解资源环境约束、着力推进改革攻坚等方面的繁重任务，正处于发展方式转变和结构调整转型的关键时期。《规划》的颁布和实施有利于长江三角洲地区进一步消除国际金融危机的影响，加快转变发展方式，不断提升发展水平，率先实现现代化，带动长江流域乃至全国经济又好又快发展，具有十分重要的意义。
　　 ――有利于积极应对国际金融危机冲击，保持国民经济企稳向好的势头。长江三角洲地区是我国融入国际市场程度最高、参与国际竞争最深入、受国际经济形势变动影响最直接的地区之一。在经济全球化和区域经济一体化深入发展、国际金融危机影响尚未完全消除、应对全球气候变化压力不断增大、贸易摩擦和潜在市场风险日益增多的新环境下，长江三角洲地区只有率先转变发展方式，全面提升发展水平，在更高的起点上融入国际市场，才能使我国在对外经济合作、交流和国际竞争中处于平等和主动的地位，分享经济全球化带来的利益，有效承接先进技术和高端产业的转移。在中央扩大内需的一揽子计划相关政策措施拉动下，我国经济运行已经出现积极变化，但经济回升的态势还不稳定、不巩固、不平衡，必须坚定不移地继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面贯彻落实好应对国际金融危机的一揽子计划。贯彻落实好《规划》，符合中央促进经济又好又快发展的政策要求，有利于长江三角洲地区乃至全国的长远发展，对于夺取应对国际金融危机全面胜利、保持经济平稳较快发展具有十分重要的意义。
　　 ――有利于加快转变发展方式，不断提升长江三角洲地区发展水平。改革开放以来，长江三角洲地区经济社会发展虽然取得了巨大成就，但仍然存在不少亟待解决的矛盾和问题。主要有：各地区比较优势和区域整体特色还没有得到充分发挥，重复建设、无序竞争现象仍然存在；产业结构趋同，层次不高，增值能力不强，先进制造业和现代服务业发展相对滞后；行政壁垒依然存在，生产要素自由流动不够畅通，影响资源配置效率的提高；交通、能源、通信等重大基础设施配套衔接不够，设施浪费与短缺并存；资源、环境约束日益明显，特别是土地、能源资源紧张，部分地区环境污染较为严重；自主创新能力不强，关键技术和核心技术不足，自主知识产权和国际知名品牌少；流动人口快速增加，社会关系日趋复杂，社会管理体制和协调机制亟待调整改善；等等。这些问题既有全国共性问题，又有长江三角洲地区发展中率先遇到的问题。面对复杂多变的国际国内发展环境，贯彻落实好《规划》，有利于长江三角洲地区率先转变发展方式，全面提升发展水平，进一步发挥龙头带动作用，在更高起点上实现新跨越。
　　 ――有利于实施国家区域发展总体战略，带动长江流域乃至全国经济发展。新世纪以来，我国逐步形成了“深入推进西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展”的区域发展总体战略。作为全国综合发展水平最高的地区之一，长江三角洲地区肩负着带动全国改革开放、率先实现现代化的历史使命，在我国结构调整和资源环境约束压力增大、社会发展滞后于经济发展的局面没有根本改变、体制机制改革的复杂性和艰巨性不断增加的新形势下，贯彻落实好《规划》，有利于更好地发挥长江三角洲地区作为经济增长极的辐射、示范和带动作用，把新的发展方式、完善的体制模式和先进的管理经验向其他地区扩散，在带动长江流域和沿海地区繁荣发展的同时，为国家实施西部大开发、促进中部地区崛起等区域发展战略提供坚实物质基础，有力地推动区域协调发展。
　　
　　 二、《规划》的谋篇布局着眼突出长江三角洲地区改革发展的时代特征和区域特色
　　
　　 当前和今后一个时期，世界和中国都发生着广泛而深刻的变化，长江三角洲地区发展迎来了前所未有的机遇和挑战。《规划》从适应国际环境新变化、应对国内发展新挑战、落实全面建设小康社会新要求出发，在谋篇布局上强调长江三角洲地区的改革发展必须以“率先转变发展方式、全面提升发展水平”为主线，既要着力抓好当前发展中迫切需要推进的重要任务，率先切入、取得突破；又要注重解决制约长远发展的根本性问题，率先探索、作出示范。这些既反映了新形势对长江三角洲地区的新要求，又体现了长江三角洲地区发展的实际和优势。
　　 ――《规划》立足实现我国总体发展战略目标，适应国际形势发展变化的需要，明确了长江三角洲地区的发展路径。从总体上看，目前长江三角洲地区的发展阶段处于我国整体水平与世界先进水平之间。今后一个时期，长江三角洲地区一方面必须继续保持国内发展的领先地位，另一方面必须加快追赶世界先进水平的进程。基于这一考虑，《规划》坚持以科学发展观为指导，全面阐述了长江三角洲地区优势和条件，在深入分析当前面临的发展机遇和挑战的基础上，站在带动全国转变发展方式、全面提升发展水平、率先基本实现现代化的战略高度，明确要求长江三角洲地区在制度建设和发展方式上先行先试，不断破除制约发展的体制机制障碍，不断为发展注入活力和动力，努力建设成为实践科学发展观的示范区、改革创新的引领区、现代化建设的先行区、国际化发展的先导区。为此，《规划》通篇贯穿着对长江三角洲地区发展的“双重”要求：既要进一步提升发展的质量和效益，在科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展方面走在全国前列，充分发挥带动全国经济社会发展的龙头作用；同时，又要进一步增强发展动力和国际竞争力，力争在国际产业结构调整和市场分工中占据重要位置，在国际市场竞争中发挥先锋带头作用，成为我国参与经济全球化的主体区域。
　　 ――《规划》围绕长江三角洲地区各方共同关注、单一省市难以自行解决的重大问题，提出了统筹协调的具体安排。区域规划是为解决特定区域的特定问题和实现特定目标而采取的战略措施和方案对策等。因此，区域规划不应是国民经济和社会发展规划在特定区域的细化，内容也无需面面俱到，无需包含各个行业、各个领域，而应将重点放在解决跨区域的重大问题，协调区际关系，并着重针对区域内各方共同关注、一方又难以自行解决的问题提出解决方案。按照这一要求，《规划》针对长江三角洲地区在转变发展方式和推进一体化发展进程中面临的核心问题，坚持有限目标、有限内容、有限重点，着重就生产力区域布局、区域基础设施的共建与共享、重点产业分工协作、生态建设与环境保护以及关系到区域可持续发展的重大建设项目等提出解决方案，目的是打破市场分割与地区封锁，提高要素配置在空间流动的速度、规模和水平，促进区域一体化发展。
　　 ――《规划》从落实国家战略意图和发挥地方比较优势出发，强调健全完善实施机制和政策体系，营造了有利于先行先试的政策环境。区域规划的制定和实施，就是为了不断细化和实化区域发展总体战略，不断强化调控政策的空间指向和针对性，实现国家战略意图与发挥地方比较优势的有机统一，通过发挥中央和地方两个积极性，共同促进区域协调发展。这就要求区域规划不仅要有战略性，更要有可操作性。在社会主义市场经济体制下，区域规划的有效实施，既要继续坚持市场在配置资源中的基础性作用，又要充分发挥各级政府在合理配置公共资源和社会资源等方面的宏观调控作用，为规划实施、为区域发展创造良好的政策环境。《规划》从中央和地方两个层次对推进实施进行了部署，明确要求国务院各部门要加强对规划实施的指导和政策支持，国家发展和改革委员会要加强对规划实施情况的分析评估和监督检查，同时，两省一市人民政府要切实加强对规划实施的组织领导。通过中央和地方的共同努力，建立运转高效的实施协调机制，加快出台相关配套政策，促进长江三角洲地区实现新的跨越。
　　
　　 三、《规划》的主体内容紧扣长江三角洲地区转变发展方式和率先基本实现现代化的现实诉求和未来愿景
　　
　　 《规划》围绕率先转变发展方式、率先实现现代化的主线，在深入分析长江三角洲地区发展优势和面临的机遇挑战的基础上，着眼全局，确定了区域发展的指导思想、战略定位、发展目标、总体布局和重点任务。
　　 ――指导思想。从进一步增强长江三角洲地区在促进区域协调发展、引领我国参与全球竞争中的核心作用出发，《规划》提出了“五个着力”、“四个发展”和“四个区域”的总体要求，既体现了国家总体战略部署，又明确了长江三角洲地区发展的核心任务、基本方法和主要途径。具体是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，坚持改革开放，着力推进经济结构战略性调整，着力增强自主创新能力，着力促进城乡区域协调发展，着力提高资源节约和环境保护水平，着力促进社会和谐，在科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展方面走在全国前列，努力建设成为实践科学发展观的示范区、改革创新的引领区、现代化建设的先行区、国际化发展的先导区，为我国全面建设小康社会和实现现代化做出更大贡献。
　　 ――战略定位。着眼于进一步充分发挥长江三角洲地区在我国参与国际竞争中的主体地位和龙头作用，《规划》提出要进一步增强发展动力和国际竞争力，力争在国际产业调整和市场分工中占据重要位置，在国际市场竞争中发挥先锋带头作用，成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心和具有较强国际竞争力的世界级城市群。所谓“亚太地区重要的国际门户”，就是要围绕上海国际经济、金融、贸易和航运中心建设，打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系，提高开放型经济水平，在我国参与全球合作与对外交流中发挥主体作用。所谓“全球重要的现代服务业和先进制造业中心”，就是要围绕培育区域性综合服务功能，加快发展金融、物流、信息、研发等面向生产的服务业，建设一批主体功能突出、辐射带动能力强的现代服务业集聚区，同时，加快区域创新体系建设，大力提升自主创新能力，提升制造业的层次和水平，打造若干规模和水平居国际前列的先进制造产业集群。所谓“具有较强国际竞争力的世界级城市群”，就是要努力提升中心城市的国际化水平，走新型城市化道路，全面加快现代化、一体化进程，形成以特大城市与大城市为主体，中小城市和小城镇共同发展的网络化城镇体系，成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群。这些定位，都是从参与国际竞争的需要出发，对长江三角洲地区发展提出的要求。
　　 ――发展目标。合理确定发展目标，是规划编制的重要内容。反映发展目标的指标体系设置既要充分体现科学发展观的要求，又要符合规划本身的功能定位，同时还要具有时序上的可比性。据此，《规划》重点突出了人均地区生产总值、服务业比重、城市化率和研发经费占GDP比重四个方面的指标，立足于现有发展基础，从区域总体和核心区两个层面确定2015年和2020年发展目标。其中，到2015年，率先实现全面建设小康社会的目标，人均地区生产总值达到82000元（核心区100000元），服务业比重达到48%（核心区50%），城镇化水平达到67%（核心区70%左右），研发经费支出占地区生产总值比重达到2.5%（核心区3%）；到2020年，力争率先基本实现现代化，人均地区生产总值达到110000元（核心区130000元），服务业比重达到53%（核心区55%），城镇化水平达到72%（核心区75%左右）。
　　 ――总体布局。根据长江三角洲地区的总体功能定位，结合国家主体功能规划确定的优化开发区域发展方向，充分考虑资源环境条件和社会经济发展基础，《规划》提出了“一核九带”的总体布局框架，并分别明确了“一核”和“九带”各自的发展方向。具体是：上海发展核心，要充分发挥国际经济、金融、贸易、航运中心作用，促进区域整体优势的发挥和国际竞争力的提升；沪宁和沪杭甬沿线发展带，要建成高技术产业带和现代服务业密集带，形成国际化水平较高的城镇集聚带，服务长江三角洲地区乃至全国发展；沿江发展带，要建成特色鲜明、布局合理、生态良好的基础产业发展带和城镇集聚带，成为长江产业带的核心组成部分；沿湾发展带，要建成分工明确、布局合理、功能协调的现代制造业密集带和城镇集聚带，带动长江三角洲地区南部的全面发展；沿海发展带，要形成与生态保护相协调的新兴临港产业和海洋经济发展带，辐射带动苏北、浙西南地区经济发展；宁湖杭沿线发展带，要形成生态产业集聚、城镇发展有序的新型发展带，拓展长江三角洲地区向中西部地区辐射带动的范围；沿湖发展带，要成为全国重要的旅游休闲带、区域会展中心和研发基地；沿东陇海线发展带，要建设资源加工产业基地，成为振兴苏北、带动我国陇海兰新沿线地区经济发展的重要区域；沿运河发展带，要成为独具特色的运河文化生态产业走廊；沿温丽金衢线发展带，要成为连接长江三角洲地区和海峡西岸经济区的纽带。同时，《规划》还对加强与周边地区特别是泛长三角地区的合作互动、推动区域协调发展提出了具体要求。
　　 ――重点任务。《规划》坚持统筹兼顾、远近结合的原则，既强调加快解决产业结构不合理、部分领域产能过剩、自主创新能力不强等制约发展方式转变的眼前问题；又注重解决体制机制不适应、城乡区域发展不平衡、资源环境支撑不持续、增长内生动力不足等制约发展方式转变的长远问题。据此，《规划》有针对性地明确了八个重点领域的发展方向、目标任务和具体措施。在城镇发展与城乡统筹方面，提出要坚持走新型城镇化道路，以上海为核心，完善南京、杭州等区域性中心城市功能，增强其他重要城市实力，鼓励发展中小城镇，调控城镇人口布局，推进城乡一体化发展，构建完备的城镇体系，建设具有较强国际竞争力的世界级城市群。在产业发展和布局方面，提出要优先发展现代服务业，做强做优电子信息、装备制造、钢铁和石化等先进制造业，加快发展生物医药、新材料、新能源和民用航空航天等新兴产业，巩固提升农业、纺织服装等传统产业，培育一批具有国际竞争力的世界级企业和品牌，推进产业结构优化升级，建设全球重要的现代服务业中心和先进制造业基地。在自主创新与创新型区域建设方面，提出要以关键领域和核心技术创新为突破口，强化企业的创新主体地位，完善区域科技创新平台，营造有利于自主创新的政策环境，增强自主创新能力，形成优势互补、资源共享、互利共赢的具有国际竞争力的区域创新体系，率先在全国建成创新型区域。在基础设施建设与布局方面，重点建设沪宁、沪杭、沿长江、沿海、宁湖杭、杭甬、东陇海和浙西南八大交通通道，加强全国性和区域性综合运输枢纽建设，实现各种运输方式高效衔接，同时提出煤炭、油气、电力和新能源等基础设施建设方案，还对水利基础设施和信息基础设施建设进行了部署。在资源利用与生态环境保护方面，重点是提高土地节约集约利用水平，强化环境保护和生态建设，全面提高区域可持续发展能力，特别强调要实行最严格的耕地保护制度，提高建设用地利用效率，保障生态用地，优化土地资源配置，并加强饮用水源地保护，加强水污染和大气污染防治，开展农村环境综合整治，建设“三纵两横”生态网络。在社会事业与公共服务方面，提出以改善民生为重点，突出重点领域，突破薄弱环节，着力推进教育、卫生、文化等社会事业发展，加快完善就业和社会保障体系，加强外来人口服务和管理，率先建立健全覆盖城乡的社会保障体系，推进基本公共服务均等化。在体制改革与制度创新方面，提出要进一步发挥上海浦东综合配套改革的示范作用，推进重点领域和关键环节改革攻坚，在新的更高起点上再创体制机制新优势，率先建立完善社会主义市场经济体制，重点要推进行政管理体制改革、非公有制经济发展和国有企业改革、加快市场体系建设、开展重大改革试验、加强法制环境建设，形成有利于科学发展、和谐发展的体制机制。在对外开放与合作方面，提出要充分利用两个市场、两种资源，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际合作与竞争，实现开放型经济新跨越，打造服务亚太乃至全球的重要国际门户；加快转变外贸发展方式，提高利用外资质量，实施企业“走出去”战略，提高开放型经济水平；同时，加强泛长三角合作、以长江流域为重点的区域合作、与港澳台地区合作和国际合作。
　　
　　 四、《规划》的贯彻落实需要长江三角洲地区及各有关方面的共同努力和协同推进
　　
　　 规划能否真正发挥作用，关键在于落实。如果不落实，再好的规划也只能是“纸上画画、墙上挂挂”。要充分认识贯彻实施《规划》的长期性和艰巨性，全面分析各方面的有利条件，积极应对面临的困难和挑战，下更大的决心，付出更多的努力，加强领导，精心筹划，周密部署，稳步推进。
　　 ――准确把握精神实质。这是贯彻实施《规划》的必要前提。要通过学习，深刻领会长三角地区率先实现基本现代化对促进全国区域协调发展的战略意义，进一步增强实施《规划》的使命感和责任感；要通过学习，深刻领会《规划》提出的指导思想、发展原则、功能定位、空间布局和发展目标，进一步明确长三角地区发展的总体思路和基本方向；要通过学习，深刻领会《规划》确定的重点领域，进一步明确长三角地区在产业发展、基础设施、社会建设、生态环境、开放合作等领域的具体要求。只有通过深入系统地研究和学习，切实把思想统一到《规划》上来，才能真正把《规划》贯彻好、实施好。
　　 ――研究制定实施方案。这是贯彻实施《规划》的关键环节。当前，两省一市要把《规划》实施与研究编制地方“十二五”规划结合起来，做好规划目标、工作任务、发展重点等衔接，把国家要求落实到地方规划之中，确保国家的战略意图得到充分体现。要结合各自比较优势和发展基础，合理确定区域产业分工，实现错位发展；要针对发展中存在的瓶颈制约，大力推进现代交通运输体系等基础设施建设，切实增强服务和带动中西部地区发展的能力；要针对发展中面临的突出问题，提出建立现代产业体系、优化产业布局的具体措施；要进一步加大对苏北、浙西南地区的支持力度，缩小区域内发展差距；要积极研究并制定建设资源节约型、环境友好型社会的具体措施，进一步增强可持续发展能力；要全面推进区域一体化发展，加强行政区域间的协调互动，推进区域合作由浅表向深层发展、由局部向全局发展。
　　 ――切实明确实施责任。这是贯彻实施《规划》的有力保障。要明确实施《规划》的责任体系，两省一市人民政府是实施《规划》的第一责任人，要认真细化并分解贯彻实施《规划》的具体责任，确保政令畅通、协调有力。要建立健全考核机制和责任追究机制，对《规划》确定的重点事项，要明确推进进度和责任主体，确保各项工作任务落到实处。要加强协调配合，整合各方面的力量，共同推进《规划》的贯彻实施。
　　 ――全面加强监督评估。这是贯彻实施《规划》的有效手段。要密切关注《规划》的实施进程，切实加强对贯彻落实工作的督促检查，针对实施过程中出现的新情况、新问题，及时组织力量进行研究，提出解决方案。要建立健全《规划》实施的评估机制，适时开展对《规划》实施情况的跟踪分析和动态评估，重大问题要及时向国务院报告。
　　 国家发展改革委作为《规划》牵头编制单位和国家宏观调控部门，在推动长江三角洲地区发展中负有重要责任。我们将结合自身职能，在已有工作的基础上，加强对《规划》实施情况的监督和评估，统筹协调相关政策，并及时帮助研究解决《规划》实施中出现的问题，共同把《规划》贯彻好、实施好，共同推动长江三角洲地区又好又快发展。