对不适合发展的地区说“不”

　　6月中下旬，我国南方部分地区频发的洪水给不少地方造成严重损失。紧接着，7月初，40度以上的高温便开始席卷全国十几个省区市。

　　 在北京市民陈先生的印象中，今年以来，全国极端天气出现的频率似乎越来越高。“而在这背后一部分原因，便是我们对资源环境的过度开发利用，对生态的破坏。”陈先生说。

　　 不过，让陈先生感到欣慰的是，一项以资源环境等要素为考量基础的规划已经编制完成，并已经过国务院批复，不久后即将正式实施。国务院总理温家宝6月12日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国主体功能区规划》。

　　 该规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域主体功能，并据此明确开发方向和政策，推进形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

　　 “这个规划第一次对不应该进行工业化和城市化的地区说出了‘不’字。”国家“十一五”规划专家委员会委员、“全国主体功能区规划”课题组组长樊杰在接受本报记者采访时说。

　　 樊杰认为，中国长期以来都忽略了对国土开发空间结构的整体部署，没有一部规划能够告诉我们中国在20年、50年以后国土空间会是什么样，也没有一部规划能够告诉我们未来承受我国城镇化的国土空间在哪里。而且，过去很长一段时间内，人们普遍认为工业产品、农业产品是产品，但忽略了环境资源也是产品，也是可以被计算出价值的。樊杰认为，生态建设和工业化、城镇化一样，都是发展，都应该从发展中获得效益。

　　规划为何迟迟没有出台

　　 推进形成主体功能区是“十一五”规划纲要提出的重要内容。早在2006年，主体功能区规划的概念就被提出。此后，该规划一直处于编制和完善过程中。

　　 “十一五”已经进入“收官”之年，如今规划尽管已经批复，但规划全文却为何至今没有出台？

　　 樊杰对此认为，这个过程不止是编制规划的工作过程，更加重要的是，这也是一个让规划的理念在更大范围受到认可的过程。

　　 “新规划有很多先进理念。比如如何认识发展问题，从过去追求GDP的增长，到现在要进行强调生态的、社会的和经济发展的综合协调，这个转变也需要很多时间。”樊杰说。

　　 中国区域经济学会秘书长陈耀也认为，规划迟迟没有出台的原因之一在于思想和理论准备尚不充分。

　　 “作为新时期全新的一种规划理念，作为国土空间管制的一种新的制度安排，需要在理论上有系统而深入的研究，需要较强的科学理论支撑，惟有如此，才能对社会上各种质疑作出有说服力的解释，才能在全社会形成广泛的共识。”陈耀说。

　　 陈耀认为，规划内容不仅涉及到各地区的发展利益，同时也涉及到各部门的政策调整，尤其需要测算该规划可能带来的一些不平衡问题，如对禁止和限制开发区的转移支付，财政部门需要估计可能的规模和能力的平衡。只有在各部门对规划方案会签完成，达成一致，才可能最终经国务院批准出台。

　　 此外，陈耀告诉记者，“限制和禁止开发区中的人口需要实施生态移民，如果不能给移民以满意的安置，或者移民规模很大，而转移支付标准很低，那么规划受抵触的可能性就很大。”

　　 在樊杰的调研过程中，主体功能区在利益分配的需求上也显现出差异。

　　 “有一些积极要求多划重点开发区，又有一些则希望多划限制开发区。他们的目标都是一样的，都是争取更多的发展机会。”樊杰说，不过，共性的一点是，在重点开发区上，每个省份都希望至少有一块“国字招牌”。

　　主体功能区划推动可持续发展

　　 陕西省社科院学术委员会副主任张宝通告诉本报记者，主体功能区规划把全国区域进行了准确划分，有效保障了我国经济发展的可持续性。例如，需要保护的区域和生态比较脆弱的区域以及森林公园等都采用禁止开发战略，生态比较差的区域实行限制开发，重点地区和优化地区例如珠三角、长三角等地区的发展会有更确切的政策依据。另外对指导各个地区，特别是各省都有了具体的宏观调控指导意见，这些对我国快速发展是非常有必要的。

　　 陈耀也认为，全国主体功能区规划最根本的影响在于改变过去国土空间开发的无序、无度和盲目状态，这种无序、无度和盲目的开发主要表现在超越了当地的资源环境承载力。通过主体功能区规划促使地区经济发展与人口、资源和环境相协调，实现国家可持续发展的目的。

　　 正是由于主体功能区划能有效推动可持续发展，部分省区市的积极性还是相当高的。樊杰告诉记者，当时在对全国的国土空间进行划分时，专家组最担心的问题是，取消或缩小限制开发区会成为地方政府的主流意见，但是结果让我们很意外。

　　 “我记得在各个地方提出的10条意见中，有6条意见是要求增加限制开发区或扩大限制开发区的面积，且以中西部为主。这说明，二三十年的发展经验和教训已经让这些地区意识到这个问题。”樊杰说。

　　 重庆市发展改革委主任杨庆育告诉本报记者，重庆市早在2004年就开始了主体功能区规划的前期工作，作为全国主体功能区规划编制试点8个省市之一，重庆市委、市政府高度重视，重庆市发展改革委作为规划编制牵头部门，对此项创新性工作进行了积极探索与实践。

　　 浙江宁波也早在2005年就开始着手进行主体功能区划的探索。宁波市发展改革委副主任詹荣胜告诉本报记者，2005年初，宁波市发展改革委就委托中科院南京地理和湖泊研究所，专题做了宁波市域空间开发适宜性分区研究。

　　 而江西省《鄱阳湖生态经济区规划》之所以出现“生态经济区”字样，正是当地政府的主动要求。江西省发展改革委有关负责人告诉记者，《鄱阳湖生态经济区规划》就很好地体现了主体功能区理念。

　　整体部署国土开发空间

　　 不久前，党中央和国务院召开了西部大开发工作会议，提出要奋力将西部大开发推向深入。在陈耀看来，未来10年，国家无疑将加大对西部地区的支持力度，“如何又加快西部发展又体现主体功能区的要求，是必须处理好的问题”。

　　 实际上，陈耀所说的难题是主体功能区划和其他区域发展总体战略、国土规划、区域规划处理好关系的问题。

　　 陈耀认为，这个关系实质是发展与保护的关系。要处理好这些方面的关系，就要做到在发展中保护，在保护中发展，实现发展与保护的“双赢”。

　　 樊杰认为，我国是一个资源发展条件和经济基础差别非常大的国家，长期以来，忽视了对国土开发空间结构的整体部署。樊杰认为，这种缺失包括两个方面，从时间上看，没有一个规划能够告诉我们中国在20年、50年以后，国土空间是什么样子。进入城镇化加速期的中国，有1亿人口进城就需要培养出100个百万人口的城市，这100个城市要出现在中国的什么地方更为合理？那么现在对这些地区就应该在政策上加以引导，在基础设施建设上有所引导。

　　 而从规划范围来看，可能有些规划，例如城市发展规划也会涉及到20年的时间段，或者是一些部门规划，比如交通运输规划会展望到2030年，但总体上缺乏一个综合规划。樊杰告诉记者，《全国主体功能区规划》是一个最高层面的战略规划，或许能够弥补这两个方面的缺失。

　　 张宝通也认为，主体功能区规划必须和其他经济战略相互补充，这样才能达到更好的效果，因为单靠一个战略是不够的，应该用区域主体功能规划来充实和完善其他经济战略。

　　实行多元化考核机制

　　 由于牵涉到多方面的利益关系，尤其是中央和地方的发展博弈，很多人担心主体功能区划最后也遭遇“墙上挂挂”的命运。

　　 如何避免主体功能区划遭遇“墙上挂挂”的命运，陈耀认为，必须对主体功能区规划要赋予法律效应。此外，陈耀认为，要充分发扬民主，要广泛征求当地人民群众的意见，不能只是规划专家和领导定案。

　　 而詹荣胜也表示，要让规划能顺利实施就要增强规划的可操作性。“主体功能区的划定必须建立明确可操作的方法和指标体系，并在保持行政单元完整性的基础上，制定差别化的区域开发政策，使主体功能区划真正成为促进区域协调发展、人与自然和谐发展的重要手段。”

　　 樊杰告诉记者，“规划要协调不同利益之间的关系，如部门利益之间的冲突，国家与地方利益之间的冲突等。这在规划里是成立的，不是错误的。”樊杰认为，我国最核心的问题实际上是政府考核制度，尤其是地方对GDP的崇拜。

　　 他建议，应该把主体功能区规划作为制定干部考核指标的一个重要依据，对应于不同地区承担的功能，制定相应的干部考核指标体系。

　　 在政绩考核方面，詹荣胜认为，要按照科学发展观的要求，在主体功能区划基础上制定差别化的政绩考核办法。优化开发区域重点考核经济社会发展的质量效益、经济结构优化、资源利用效率等因素。重点开发区域重点考核经济增长状况、城乡居民收入增长状况、工业化和城市化推进状况等因素。限制开发区域重点考核生态环境保护、生态产业发展状况等因素。禁止开发区域则重点考核生态资源保护状况。

　　 杨庆育告诉记者，重庆也在全市主体功能区规划中已提出要建立有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系。强化对各区县（自治县）提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价体系。